邵宁、周其仁、任志强共话国企改革｜邵宁：国有企业改革的回顾与展望
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编者按
“1998-2008十年间是中国推进国企改革力度最大、成效最明显的时期。在此期间，中国国有企业的面貌发生了根本性变化。原因在于，这十年中国大力度进行了国有企业改革，当然这也是国有企业最艰难的时期。我们编著《国有企业改革实录》一书的目的是，尽可能完整真实地把这段改革过程记录下来，给历史以交代。”——全国人大财经委副主任委员、国资委原副主任邵宁
在第二期CF40•孙冶方悦读会上，全国人大财经委副主任委员、国资委原副主任邵宁、北京大学国家发展研究院教授周其仁、中国房地产业协会副会长任志强共话国企改革，今日微信将刊出本期“悦读会”演讲全文。
国有企业改革：回顾与展望
文/邵宁 全国人大财经委副主任委员、国资委原副主任
国有企业改革是改造微观主体
1998-2008十年间是中国国企改革推进力度最大、成效最明显的时期。在此期间，中国国有企业的面貌发生了根本性变化。原因在于，这十年中国大力度进行了国有企业改革，当然这也是国有企业最艰难的时期。我们编著《国有企业改革实录》一书的目的是，尽可能完整真实地把这段改革过程记录下来，给历史以交代。参与编写的都是当时在国家经贸委、国资委一线的工作者。陈清泰同志评价本书是描述国有企业改革最全面，也是最实在的一本著作。
国有企业改革是中国经济体制改革中最核心和关键的环节，一直被称为中心环节。国有企业改革的难点就在于其是微观主体改造，因而涉及许许多多企业和职工。在改革初期，我们面对超过200万家国有和集体企业，职工人数达到1.1亿人，其中国有企业8000万，集体企业则超过3000万人。这些企业绝大部分是计划经济时期建立的，其体制机制、布局结构、社会定位和职工观念与市场经济完全无关。要把这么庞大的经济体系从计划经济转到市场经济，这就是中国国有企业改革的任务，难度非常大。到目前为止，中国国企改革可以大致分成三个阶段。
起步探索阶段：承包制迈出国企改革的第一步
第一阶段是起步和探索阶段（1984-1998年）。中国从1984年开始启动城市经济体制改革，国有企业改革随之启动，这段时间基本可以算作起步和探索阶段。
这个阶段国有企业的体制最终定位为承包经营责任制。承包制本身有其积极意义，解决了两个问题：第一是从计划导向转向市场导向。原先国有企业根本不知道什么是市场，为计划而生产。在承包制下，企业承包的是利润指标，企业产品只有在市场上卖出去才能实现利润。所以实施承包制以后，企业马上从原先的面向计划转向面向市场。第二是调动积极性。但是承包制也存在局限性，其本质是不改变体制和结构，只是改变了政府对国有企业的管理办法，这是一种浅层次的改革。承包制特别适合短缺经济，生产可以承包，却不能完成结构调整，所以承包制适应中国经济发展状态的时间非常有限。
值得注意的是，在此期间，不仅全面实施了承包经营责任制，还进行了一系列重要的改革探索和试点。比如小企业改制、公司制改革以及企业破产退出，职工安置等。这些在日后发挥了重大作用的改革方式，在此期间进行的小范围试点，为日后大规模改革做好了准备。
改革攻坚阶段：朱镕基时代国有企业改革的三项工作
第二阶段是改革攻坚阶段（1998年到2003年），即朱镕基总理的五年任期。当年提出国有企业通过三年改革脱困的背景是1998年前国有企业并没有实质性退出，留下的摊子非常大，职工非常多，但是经营状态却非常之差。1998年，全国国有企业盈亏相抵后，实现利润只有213.7亿元，集体企业盈亏相抵后是净亏损。当时亏损企业非常多，很多困难企业连工资和退休金都发不出，到处都是国有企业职工闹事。国有经济已经维持不下去了，不得不进行改革攻坚战。改革攻坚阶段主要由三项工作构成。
（一）国有经济主动从中小企业层面退出
第一项工作是国有中小企业改革。文件提出，国有中小企业采取多种形式放开搞活、抓大放小，实际是国有经济从中小企业层面退出。为什么国有经济要从中小企业层面退出？因为国有企业在这个层面上不具备比较优势。在世界其他国家，中小企业都是私人经营的，主要形式有个体企业、家庭企业、合伙企业等，由于是自己经营自己的资产,股东的关切度非常高。而国有经济必然有层层的委托代理关系，关切度每多一层就衰减一次。所以在中小企业层面，国有经济不可能和私营企业竞争。
国有中小企业改革是主动退出的过程。这项改革的力度非常大，具体方式是产权制度改革加身份置换。产权制度改革包括两种方式，一是企业改制，二是企业整体出售。身份置换是向职工提供经济补偿，以减少改革阻力。这项改革涉及面非常大，涉及十几万家国有企业和上百万家集体企业的4000-5000万职工，持续时间也较长。这项改革根本性地改变了国有经济的布局结构，原先我们的国有经济布局是面状，各行业的大小企业都是国有性质。中小企业从国有层面改制退出去后，剩下的都是规模较大的国有企业。这是三年改革脱困对国有经济动的第一刀手术。
（二）国有困难企业的关闭破产
第二项工作是关闭和重组国有困难企业。这是一轮空前规模的结构调整，解决的是计划经济体制转轨造成的结构矛盾。这种性质的结构矛盾是转轨国家面临的非常特殊的结构矛盾，中国是一个典型的转轨国家——经济发展经历两个阶段。第一个阶段是解放后到改革开放前，我们进行了一轮大规模经济建设,建成了一个门类齐全的工业体系，可却是按照计划经济的模式建的。第二个阶段是改革开放之后，我们开始逐步转向按市场经济要求进行经济建设。
中国的经济体制改革是从计划经济转向市场经济。原先大家认为，从计划经济转向市场经济是宏观改革层面的改革，从计划配置资源转到市场配置资源。但是在改革过程中，我们发现其既是宏观改革又是微观改革。其微观的含义是指，原先计划经济下建立的大量企业，在转向市场经济的过程中，很多企业由于种种先天不足，无法顺利完成转向或无法生存下去，这就形成了经济转轨造成的结构矛盾。
这种性质的结构矛盾，有的表现在点上，有的表现在面上，甚至还有全局性问题。
最典型的点上的问题是，过去我们建立了一批三线企业，为了备战靠山隐蔽，把企业建在交通最不方便的地区。这些企业离市场最远，运输成本最高，周围没有社会依托，信息最闭塞，生活条件最苦。改革开始后，我们要求这些企业转向市场参与竞争，这样的先天条件注定其没有办法跟同类城市企业竞争。
面上的问题反映在区域布局上。举个具体例子，全国国有企业的破产重组是按照计划有步骤进行的，但当时发现青海的破产规模特别大，完全不按照计划走。金融机构开始警觉，国有商业银行向国务院报告，青海的破产操作不规范，同时也宣布青海是高金融风险区。我们在调研中发现，的确青海的企业破产不太规范，步子太大，没有按计划走。为什么当时破产要按计划走？因为不能所有企业集中破产，社会没有办法承受，财政支付不了这么多安置费用，银行也没有这么多呆坏账准备金。那么青海为什么要这样做？我们也充分理解了。当时青海的经济布局完全是沿海地区的翻版，国有企业大都是从沿海（主要是上海）迁过去的，其结构与上海企业几乎完全一样，大多是纺织和机械企业。然而迁到青海后发现既没有原料（青海不产棉花），也没有市场。所以，这些企业需要的原材料得从外地运进去，产品要运到外地销售。这一进一出的运输成本使这些企业完全没有竞争力，是计划经济人为辟出的飞地，完全不符合市场经济的要求。所以，这批企业在青海没有办法生存，政府只能让这批企业彻底破产。
全局的问题主要是经济发展格局的变化。以前中国经济发展的格局是城乡分割：城市发展工业，农村发展农业。改革开放之后，农村也开始进行工业化，农村工业化的起点必然是劳动型密集产业，因为其技术要求不高，投资门槛很低。那时候还有一个概念叫做“星期日工程师”，乡镇企业不具备办企业的技术，请城市的工程师星期日去农村点拨一下就可以了。当农村劳动型密集产业充分发展后，就和城市同类企业形成竞争关系，并且竞争优势还在农村一方。因为这个层次的产业技术要求不高、投资门槛很低，唯一的竞争要素是人工成本。农民和城市职工的工资不在一个数量级上。所以，农村的工业发展后，所有城市的同类产业都陷入困境，因为其和农村同类企业展开竞争缺乏成本和价格优势。比如以前上海和北京纺织工业的规模很大，但在农村同类企业的竞争下都成了亏损企业，最后都通过破产被淘汰了。
这种全局性的经济发展格局变化是造成国有企业破产的最主要的原因，涉及的企业和职工最多。当时我们曾经面对一个巨大的社会危机，大批企业由于种种原因亏损，很难在市场竞争环境下生存，政府非常头疼。在90年代上半期，这些企业是被政府以补贴形式维持着的。甚至压银行向困难国有企业提供贷款，当时有“安定团结”贷款之说，结果造成大量呆账和坏账。随着这类企业越来越多，最后政府还是痛下决心，通过市场方式让它们破产重组。
当时国有企业关闭破产的工作特点：第一，纯粹的行政行为。一家企业破产，当地政府要安排几十到上百人规模的清算组进入企业工作。第二，政策上保证安置职工。即保证每个由于企业破产而下岗的职工能够拿到安置费。在上世纪90年代三年改革脱困时期，全国平均安置费为2万元，职工很难接受，因而工作推进很难，堵交通、围攻工作组的情况经常出现。这次规模空前的结构调整，从1994年开始试点、1998年全国推开到2008年结束。在此期间，我们一共关闭了5010家大中型国有困难企业，涉及984万职工，这实际上是中国为转向市场经济付出的代价。
这项工作是国有企业改革中最艰难的一项工作，但是意义重大。第一是改革意义，国有企业能够退出市场，市场经济优胜劣汰机制才能发挥作用。第二是结构意义，我们通过这种方式，化解了经济转轨造成的结构矛盾和社会问题。
（三）建设安置职工下岗的社会安全网
企业改制和破产都会造成职工下岗，这就要求我们有良好的社保体系作为安全网，而在三年改革脱困时期，我国的社保体系建设恰恰是滞后的。准确地说，计划经济时期我们有一套社会保障制度，但采取的是单位保障模式。具体而言，职工的社会保障责任是由工作单位承担的。退休后由单位发放退休金，看病由单位报销医疗费用，住房也由单位分配。这个保障制度在计划经济时期是适用的，因为国有企业和政府是一本账，国企在保障方面多开支就可以向政府少上交利润，如果保障开支不足，政府还要提供补贴。在市场经济时代，国有企业已经走入市场，政府财政和企业财务分开了，国企本身成为一个没有保障的市场竞争主体，更不可能再保障职工。所以当时的实际问题是，改革向市场经济转轨，废弃了原先的社会保障制度，而新的社会保障制度却没有建立起来。因此在1998年上半年，中国面临一个非常危险的时期，当时国有企业改制破产，职工开始下岗，但是社会没有安全网，全国各地都有下岗职工闹事，这是一个全局性问题。
建设完整的社会保障体系需要时间，来不及。当年中央下了重大决心，没有时间建立社会保障体系，我们可以建一个替代物，即再就业中心。再就业中心做四件事：第一，给下岗职工发放基本生活费；第二，交纳个人各项基本保险；第三，进行再就业培训；第四，介绍三次工作。近年来，由于中国加快建设社会保障体系，再就业中心已经成为历史名词。但在当时，再就业中心在保证社会稳定方面，起到了非常重要的作用。
（四）“前人栽树、后人乘凉”
综上所述，三年改革脱困就是“两刀加一个保障”。第一刀是中小企业改革，只留下大型国有企业；第二刀国有困难企业破产，让困难企业退出市场。这两刀根本性地改变了国有经济的布局结构。然而这两刀下去带来了下岗问题，因此我们需要一个安全网，这就有了再就业中心——起到社会保障作用的托底措施。这一组改革是中国国有企业的关键性改革，根本性地改变了国有经济的布局结构，化解了转轨时期矛盾，没有这个时期的改革，也就没有后来国有经济相对较好的局面。这也是中国社会风险最大的改革，破产造成大量职工下岗，即使改制，职工也不愿意从国有体制转到非国有体制。因而对社会稳定冲击很大，是改革最惊心动魄的阶段。
回过头来看，镕基总理确实伟大，当年敢于把这些矛盾挑出来，自己承担解决问题的责任和风险，把改革的好处留给后人。我们同样不能忘记，当时负责国有企业改革的是国家经济贸易委员会（简称“经贸委”）和国家经济体制改革委员会（简称“体改委”），经贸委的王忠禹、盛华仁、陈清泰、蒋黔贵同志，体改委的高尚全、洪虎和邵秉仁同志，这些同志无一例外都已经退休了，但是当年他们为这段改革做出了很大的贡献。
国有大型企业改革的阶段
第三个阶段是国资委时期的国有企业改革。2003年前后，国有企业的改革形势逐渐清晰，国有中小企业改革和困难企业的关闭破产都进入扫尾阶段。剩下的都是经营状况较好的大型企业。所以从2003年开始，国有企业改革进入到以国有大型企业改革为重点的阶段。
（一）国企陷入“多头管理、无人负责”困境
当时国有大型企业处于怎样的体制呢？概括起来有两个特点：第一，政府的管理非常直接。因为大型企业离政府很近，而且都有一个行业管理部门，比如冶金部主要负责全国冶金工业的发展，直接管理的四家企业是宝钢、鞍钢、武钢和攀钢。第二，政府采取多头管理，即管人、管事、管资产完全是不同的方向，而且任何一个方向可能都不是由一个部门负责。由此造成的问题是：第一，两层责任都分不清。一是企业的经营责任说不清。因为企业的大事都是政府定的，企业该负什么责任说不清楚。二是政府部门的管理责任也分不清，假设一家企业出现问题，是管人的部门负责、管事的部门负责还是管资产的部门负责？三是由于多方向工作指导，企业无所适从，不知道到底应该听从哪个部门的指令。所以，多头管理体制是非常不好的体制。
举一个具体案例，现在是山东省国有企业的中国重汽，当年是中央企业。中央政府对中国重汽是多头管理。在人事管理方面，中国重汽的领导班子由四个部门管理，一把手由中组部管理，二把手由人事部管理，三把手到七把手由机械工业部管理，并且另外还有一位成员是地方政府管理。在事务管理方面，基本建设是由国家计委管理，技术改造由国家经贸委管理，机械工业部作为主管部门，管理的事情更多一些。资产是由财政部管理，职工工资、分配是由当时的劳动部管理。这种管理体制非常典型，众多部门都可以插手企业的事。实际情况是，遇到好事情各部门都希望参与，而企业出现困难的时候没有部门愿意管，找不到责任人，也找不到责任机构。1995年，当时我在国家计委，到中国重汽做了一次调研，重汽的班子反映中国重汽的规模虽然很大，但是面临很大的生存危机，即其单一产品——重型汽车无法养活10万名企业职工。所以中国重汽提出延伸企业的产业链，向轻型车发展。我们觉得这个建议有道理，调研之后我们将这个建议反馈给计委的相关部门和机械工业部，结果计委和机械工业部都不同意。因为当时企业间有一个潜在的分工关系，中型汽车是中国一汽和二汽的地盘，如果中国重汽延伸产业链，拓展到中型汽车领域，则意味着抢占了中国一汽和中国二汽的市场，因此这个建议就此搁置。1999年，中国重汽难以为继，资金链断裂、企业停产、职工上街。当时我已调到国家经贸委，正好赶上处置这件事。非常遗憾的是，各个对中国重汽负有管理责任的中央部门，都没有对此事做出反应。最后是山东省委、省政府联名紧急报告国务院，希望国务院采取措施。同时表态，如果国务院有难处，山东省愿意接收中国重汽。根据山东省委、省政府的报告，国务院指示国家经贸委负责处理此事，经过艰难的协调，最后做出了局部破产、三地下放的决定，即中国重汽的一批高负债子公司破产，以降低整体债务水平，余下的企业按照属地三地下放——山东、陕西、重庆。这个方案实施之后，现在重汽的发展情况还不错。但是这个方案是有代价的，最后一共花费的成本是54亿，中央政府42亿，三个地方承担12亿。在实施这一方案的同时，国务院还要求国家经贸委查清相关责任，但是大家可以猜想到，这个体制找不到责任主体，最后只能责令当时已到退休年龄的中国重汽总经理退休。
（二）集中出资人职能
可以说，这就是2003年前国有大型企业的体制状态——多头管理、无人负责。这种状态如果不改变，国有企业绝对没有希望。党的十六大决定改革国有资产管理体制，目的就是要改变国有资产无人管理、无人负责的状态。十六大报告指出，国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利义务和责任相统一，建立管资产和管人管事相结合的国有资产管理体制。在这一方针的指导下，成立了国资委，初步实现了出资人职能一体化和集中化，使得政府层面的责任相对清晰。如果中央直属的国有企业做不好，国务院国资委应承担责任；如果北京市国有企业做不好，北京市国资委应承担责任。国资委的成立旨在集中权力，而实际上集中权力的过程也是一次政企分开的改革过程。原先政府对国有企业的管理内容非常多，可以分为两种情况：一种是应该下放给企业权力，主要包括对企业内部事务的管理和对企业投资的审批。还有一种是政府必须要管的，主要包括：第一，经营者的选择权；第二，对企业经营者的薪酬决定权；第三，对企业的考核权；第四，对企业的监督权；第五，企业本级资产的管理和处分权。这些大体上就是出资人的权力。
伴随着行业管理部门的撤销，大量原由部门行使的对国有企业的管理权力得以撤销，唯一剩下的是计委等部门对国有企业的投资审批。在出资人权力下放方面，经营者的选择权原在中组部和人事部手中，改革之后变成中组部和国资委，中组部管理53户重要企业，其余由国资委管理；国资委建立一套业绩考核制度，从而开始行使对企业的考核权；原先由劳动部管理的薪酬决定权，也改为由国资委管理；监督权原在纪委和审计署，改革之后国资委成立了自己的纪委和外部监事会；本级资产处置和管理权也由财政部改为国资委。
通过这次改革，出资人的职能相对集中了，当然这样的改革动了别人的奶酪，实际上也有后遗症。当时之所以能够行得通，原因在于：首先，中央已经决定了此事。其次，当时国有企业的发展情况还不好。面对国有企业职工上访等问题，权力的集中实际上也是麻烦事的集中，这算是一种平衡。
（三）调整体制推进国企改革
国资委成立之后，从两个方向着手推动制度建设和改革。第一个方向是着手建立国有资产管理制度和国有企业的经营责任制度。这一套制度体系包含的内容有：第一，清产核资，摸清家底。第二，明确经营目标、建立业绩考核制度，签订责任书。第三，建立年薪制，根据考核结果决定年薪。第四，职工收入总水平管理、工资总额管理。第五，国有产权转让管理，进场挂牌，进价阳光，防止国有资产流失。第六，加强外部监督，保证财务的真实性。第七，建立国有资本金预算制度。这套制度建好之后，国有企业干好干坏完全不一样了，企业经营情况良好，评价就高，获得的薪酬也相应提高，反之亦然。
第二个方向是推进改革、调整结构。一是将国企改制上市，前几年，中央企业67%的净资产已经进入上市公司，竞争性国有大企业的改革方式就是成为公众公司。这些年，我们面对的压力是要求国有企业退出竞争性领域，可是实际上诸如宝钢等大型国企如何退出？我们认为只能采取公众公司改革的办法实现混合所有制。二是国有企业的董事会建设，主要是针对一把手负责制，解决内部团队的决策问题，试点范围超过50家。三是优化资源配置，从企业功能完整性的角度加强大集团建设。四是主辅分离，争取辅业改制后退出。五是分离国有企业的办社会职能，将学校和公检法等单位分离出去。六是推进各个层面的领导人员公开招聘和竞争上岗。
国资委成立之后所做的工作意义很大。首先，成立国资委管人管事管资产初步实现一体化，是体制上的进步。相对原先的多头管理，政府层面的管理责任逐渐清晰。另外，从无到有地建立起一套经营性国有资产管理和国有企业负责人的激励和约束制度，优化了企业的外部体制环境，引导或者督促企业向好的方向发展，最终通过经济效益体现出改革的成效。
2002-2012年，中央企业的营业收入从3.36万亿增加到22.5万亿，平均每年增长22.9%。净利润从1622亿增加到9247亿，平均每年增长19%。上交税金从2927亿增加到1.9万亿，平均每年增长20.6%。2002年，中央企业交的税占我国税收总收入的16.7%，而到2012年，已占全国税收总收入的18.9%，提高2.2个百分点，说明十年来中央企业对政府、对社会、对公众贡献是比较大的。所以，这十年可以说是我国国有企业发展状态较好的时期，我认为关键在于体制。之前的三年改革脱困时期，是一套“动手术”的机制，以退为主。而国资委成立的前期实际上是优化了企业的外部环境，同时改变了部分体制和结构状态，最终实现了国有企业的良性发展。
（本文为作者在第2期“CF40•孙冶方悦读会”上所做的主题演讲，由中国金融四十人论坛秘书处整理，经作者审核。）
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